Quand le système politique entrave le développement économique

Najib Akesbi

Le pays va mal, cela on le savait. Le pourquoi et le comment de ce naufrage collectif, quelques uns s’y attèlent depuis quelques temps, et peu à peu, on y voit plus clair. Mais ce sentiment, angoissant et persistant de « bout du rouleau », cela faisait bien longtemps qu’on ne l’avait pas eu…

Ce sentiment est tous les jours alimenté par des faits inédits et des tabous qui tombent les uns après les autres : Des discours et des agissements royaux désormais ouvertement critiqués ; des manifestations de colère populaire qui interpellent directement les plus hautes autorités de l’Etat, remettent en cause l’appartenance même à la nation marocaine (Désormais, les manifestants scandent : Mane la sakana lahou, la watana lahou… Achaab yourid is9at al jinssiya…) ; des tentatives d’émigration –clandestines ou pas- massives, en quête d’un improbable « asile humanitaire » en Europe ; des jeunes qui justifient leur rejet du service militaire par leur refus de défendre un pays qui ne leur a « rien donné » ; de nouvelles formes de contestation économique et sociale, telles le Boycott de « marques » politiquement « chargées », boycott dont le succès a surpris, et qu’on songe désormais à étendre à d’autres « hauts lieux » de la rente, voire aux prochaines échéances électorales…

Et alors que chaque jour apporte son lot de faits pour le moins inhabituels, voilà qu’on se prend à penser à ce sketch de Fellag dans lequel cet excellent humoriste algérien nous explique comment, alors que partout et de tout temps, quand on tombe dans l’eau et qu’on atteint le fond, on ne peut que remonter, « chez nous », quand on atteint le fond, eh bien, on creuse encore… C’est dire que même ce sentiment de « bout de rouleau » est à relativiser : peut-être que le « rouleau » n’a pas de bout ? Ou peut-être que le rouleau, une fois arrivé à son bout, se remet automatiquement à s’enrouler, pour se remettre à se dérouler, et encore s’enrouler… indéfiniment.

Le peuple en est là. L’élite elle, est dans sa grande majorité, ailleurs. Elle est, pour ainsi dire, dans une schizophrénie morbide. Oui la crise est profonde et globale, non elle n’est pas liée à la nature du système politique ! Oui les causes sont multiples et variées (pêle-mêle : la sécheresse, la crise internationale, l’éducation, l’incivisme, les partis politiques, les syndicats, l’intégrisme et l’extrémisme, etc., etc.), et finalement, tout le monde et toutes les institutions sont responsables, sauf une, la monarchie exécutive ! Oui, les réformes sont nécessaires et concernent tous les domaines, sauf celui des prérogatives actuelles du chef de l’Etat…

Un tel déni de réalité finit par devenir auto-destructeur, puisqu’il décrédibilise ses auteurs et les réduit, aux yeux de la population, à des courtisans qui sont, comme l’évoque malicieusement ce dicton  africain, trop « polis pour parler quand ils mangent »… On se dédouble, on se couche, et on se fait hara-kiri. « Maso au pays de schizo ! », aurait peut-être commenté notre ami, Réda Allali, allias Zakaria Boualem

Des choix fondateurs et des paris perdus

Alors, pour la énième fois, disons et répétons ce qui doit l’être : l’échec du modèle de développement est d’abord celui du système politique qui l’a de bout en bout porté. Il est celui d’un système de « gouvernance » qui en a arbitrairement arrêté les choix fondamentaux, en a défini et mis en œuvre les politiques publiques qui l’ont accompagné, et en dépit des déboires et des échecs répétés, n’a en toute impunité guère tiré les conséquences de l’expérience, pourtant plus que probante. Certes, le « système » en question, qui s’incarne dans l’Etat-Makhzen, repose sur des alliances de classe et défend des intérêts qui le sont tout autant. S’il n’a donc réussi ni à améliorer les conditions de vie des marocains ni à réduire les inégalités dont ils sont victimes, il a par contre pleinement réussi à amplifier la prospérité d’une minorité de privilégiés qui le sert parce qu’elle se sert…

A l’origine du « modèle marocain », l’examen scrupuleux de l’histoire économique de ce pays nous révèle des choix majeurs et fondateurs, faits par la monarchie exécutive de Hassan II, en étroite « collaboration » avec la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, dès les années soixante et soixante-dix du XXème siècle, et qui restent à ce jour, à l’ordre du jour. Ces choix sont au nombre de deux, le premier concerne l’économie nationale, le second son insertion dans l’économie internationale. Au niveau interne, une ferme volonté est affirmée pour construire une économie de marché, où les ressources sont affectées selon la logique de celui-ci, et le secteur privé joue le rôle central du principal acteur du développement. Le second choix repose sur la théorie –en vogue à l’époque- de la « croissance tirée par les exportations », et partant du postulat que le pays dispose d’avantages comparatifs avérés, son insertion dans « la division internationale du travail » (on ne parlait pas encore de mondialisation) ne peut être que gagnante… Il fallait donc orienter les efforts d’investissement et de production vers la satisfaction prioritaire de la demande externe, autrement dit du marché international, plutôt que celle du marché intérieur.     

Relevant de la profession de foi, ce double choix est au fond aussi un double pari : Pari sur la capacité du secteur privé à être le véritable moteur du développement, par son aptitude à produire de « l’initiative », à créer et innover, et donc à investir, offrir de l’emploi, optimiser les conditions de production, distribuer des revenus; Pari sur les vertus d’une bonne insertion dans les chaînes de valeur internationales, et sur leur capacité à tirer les taux de croissance vers le haut…

Ces choix-paris resteront immuables jusqu’à aujourd’hui, traversant les décennies et survivant même au changement de règne qui s’opère en 1999. Le règne de Mohammed VI en effet ne marque pas une rupture mais une inflexion dans le cours d’orientations cinquantenaires, en ce sens que les options de base étant maintenues, de nouvelles initiatives sont prises pour accélérer ou accentuer une dynamique engagée (investissements d’infrastructures, libéralisation des échanges…), décomposer un cadre stratégique existant (un plan national auquel se substituent des plans sectoriels) ou encore introduire une nouvelle gouvernance plus en phase avec l’air du temps et néanmoins encore plus problématique au regard des valeurs démocratiques universelles… 

Au service de ses choix stratégiques, et tout au long des cinq décennies précédentes, l’Etat a mobilisé des ressources considérables, et déployé des politiques publiques multiples et variées. Au fil du temps et des circonstances, ces politiques ont naturellement évolué, même si elles ont continué de poursuivre les mêmes objectifs. On ne peut ici qu’en rappeler les têtes de chapitres : marocanisation, puis privatisations et « partenariats public-privé », investissements publics dans les infrastructures, codes d’investissements puis charte d’investissement, politique d’ajustement structurel, avec désengagement de l’état et libéralisation des prix et des marchés, politiques sectorielles, politiques fiscales, budgétaires et monétaires, accords de libre-échange1… Toutes ces politiques peuvent être analysées à la lumière du double choix stratégique effectué : les unes agissent pour la libéralisation des marchés et le renforcement du secteur privé, d’autres pour une extraversion toujours plus grande de l’économie du pays, d’autres encore pour les deux à la fois.

C’est ainsi que, à titre indicatif, les opérations de « marocanisation » (des exploitations agricoles, des entreprises de l’industrie et des services), de privatisation ou encore de concession en gestion déléguée de services publics ont cherché à étendre l’assise foncière, industrielle et financière du capital privé, et au-delà à élargir le champ du profit et de ses conditions d’accumulation. L’engagement tout au long du dernier demi-siècle dans la construction d’infrastructures économiques (des premières routes nationales aux autoroutes actuelles, des premiers barrages aux ports et aéroports qui suivront…) avait d’abord pour objet de socialiser une partie des coûts de valorisation du capital, permettant ainsi une plus grande rentabilisation des investissements privés. Les politiques macro-économiques (fiscales, budgétaires, monétaires…), en prélevant leurs ressources essentiellement auprès des classes moyennes et pauvres, pour les redistribuer ensuite sous forme de marchés publics, de subventions et de dépenses fiscales au profit d’intérêts privés bien déterminés, ont clairement affirmé une volonté de mettre les finances publiques au service des finances privées. Les politiques de libéralisation des prix et des marchés, intérieurs et vis-à-vis de l’extérieur, engagées dans le cadre des politiques d’ajustement structurel des années 80 puis couronnées par les nombreux accords de libre-échange des deux décennies suivantes, ont eu pour objectif de consolider les bases de l’économie de marché, permettant au capital privé de tirer avantage des différentes formes de désengagement de l’Etat (déréglementation, dérégulation…) d’une part et d’intégration au marché mondial d’autre part.

On voulait le marché, on a la rente ! On voulait l’export, on a l’import !

Cette stratégie a déjà fait l’objet d’évaluation et d’appréciations multiples, dont notamment celle du Rapport du Cinquantenairequi avait, il y a une douzaine d’années déjà, tiré la sonnette d’alarme… En réalité, depuis une décennie au moins, un minimum de lucidité suffit pour porter un regard objectif sur une expérience malheureuse. Une appréciation objective n’a pas besoin de jugement de valeur, mais juste d’une confrontation froide des faits, une mise en face à face des objectifs tels qu’ils avaient été projetés par le « modèle » lui-même d’une part, et ses « réalisations » d’autre part. Le premier niveau, celui des objectifs qu’on pourrait qualifier d’opérationnels, est acté en permanence par le flot des séries statistiques les plus officielles : croissance « molle », dépendance alimentaire, régression industrielle, explosion de « l’informel », chômage structurel, pauvreté multidimensionnelle, inégalités croissantes… 

Le second niveau, celui  des objectifs « fonctionnels », révèle des déboires, voire des effets pervers encore plus lourds de conséquence, tant il montre de manière analytique, en confrontant nos choix à nos réalités,  à quel point nous avons « raté le coche ». Ainsi, nous voulions une « économie de marché », avec des marchés ouverts, pluriels, transparents, où la concurrence serait reine et le vaillant secteur privé le « chevalier d’honneur » ?! Quiconque peut aisément constater aujourd’hui qu’à la place, nous avons une économie gangrénée de toute part par « la rente et l’entente », avec des secteurs clés contrôlés par des oligopoles, voire des monopoles, bénéficiaires de privilèges et de passe-droits d’un autre âge, et pour couronner le tout, un Conseil de la concurrence qui, depuis près de vingt ans et pour ainsi dire, n’existe que « sur le papier »… Quant au secteur privé, qu’on a tant et tant engraissé à coups d’aides et de subventions publiques, il suffit d’observer la structure de l’investissement global dans le pays pour constater à quel point il reste défaillant (l’Etat devant encore prendre à sa charge l’essentiel de l’effort d’accumulation dans le pays). Quand on voit aujourd’hui ce qui fait fonction de « patronat » dans ce pays, on a peine à imaginer comment a-t-on pu croire un jour qu’il était possible d’en faire cette « bourgeoisie » audacieuse et entreprenante qui, sous d’autres cieux et en d’autres temps, a terrassé la féodalité et fait triompher la capitalisme ! 

Enfin, on voulait une « croissance tirée par l’export », nous permettant de devenir de nouveaux « dragons », dignes de leurs grands frères asiatiques ?! Il suffit de prendre connaissance des statistiques régulièrement publiées par le HCP sur nos échanges extérieurs et leur « contribution » à la croissance pour constater que, loin d’en être le moteur, ceux-ci en sont devenus une entrave insurmontable. Le « solde » de notre commerce extérieur plombe notre croissance plus souvent qu’il ne la « tire », si peu, vers le haut. Là encore, on est en plein dans l’effet pervers, l’exact contraire de ce qui était recherché. On se voulait super-exportateurs, on se révèle méga-importateurs ! Le moins qu’on puisse dire en tout cas est que le double pari –sur le secteur privé et sur l’export- a été perdu.   

Si l’on savait tout cela depuis assez longtemps, le fait marquant aujourd’hui est que c’est le chef de l’Etat lui-même qui, à sa manière, abonde dans le même sens. En 2014 déjà, il avait commencé par se demander publiquement si « nos choix sont judicieux »… Puis le 13 octobre 2017, devant les parlementaires, il nous apprend que notre modèle de développement s’est finalement révélé « inapte à satisfaire les demandes pressantes et les besoins croissants des citoyens, à réduire les disparités catégorielles et les écarts territoriaux et à réaliser la justice sociale ». L’essentiel est dit dans cette phrase et ce constat qui raisonne et résume une sorte de bilan autocritique à la fois courageux et accablant. Il y a là sans doute un « acquis » qu’il faut apprécier à sa juste mesure. Car il faut tout de même se souvenir que jusqu’à ces derniers discours royaux, notre « élite-tournesol » était à tout instant prête à bondir toutes griffes dehors pour défendre la « pertinence » des choix effectués, et louer les bienfaits de notre modèle de développement ! Mais maintenant que c’est le roi qui le dit…

La volte-face est ainsi pathétique, mais peu importe, quand on fait le choix d’une telle posture, on n’a pas d’état d’âme. Consensus donc sur le constat d’échec du « modèle » et sur l’impérieuse nécessité de le repenser. Oui, encore faut-il s’accorder sur le bon diagnostic pour arriver à s’entendre sur les bons remèdes. Et c’est là que, à nouveau, le bât blesse. 

Car à nouveau, çà et là, on nous ressert le plat archi-usé du genre : le problème n’est pas dans les choix, ni même dans les politiques engagées, mais dans leur mise en œuvre… et à partir de là, on peut aisément glisser vers le marécage fumeux du citoyen qui n’est pas assez éduqué, du fonctionnaire fainéant et corrompu, de la mentalité traditionnelle des gens, des partis politiques qui passent leur temps à se mettre des bâtons dans les roues, des marchés mondiaux qui nous imposent leurs cours volatiles, de l’intégrité territoriale qui exige encore et toujours des sacrifices…  

Fort bien. Bien sûr que tout cela existe plus ou moins. Cependant, supposons que par miracle, on arrive à dépasser tous ces problèmes censés entraver la « mise en œuvre », mais qu’on garde les mêmes choix et le même système politique qui les définit et les conduit, serait-il raisonnable de penser que le « modèle » se mettrait soudain à produire des résultats conformes à ceux qu’on en attendait ? Car tout de même, un peu de mémoire et de bon sens encore devraient suffire pour nous instruire : Si un demi-siècle de promotion de l’économie de marché, de « biberonnage » du secteur privé et de recherche d’insertion dans l’économie mondiale, n’ont produit que les résultats que l’on sait, il est peut-être temps de se demander si « le ver n’est pas dans le fruit », si de tels choix ne font pas eux-mêmes problème, s’ils sont vraiment judicieux… A moins que le mal ne réside au cœur même du système de gouvernance qui a de bout en bout piloté le « modèle »…

En tout cas, il semble difficile de tenter une réponse à la question posée plus haut sans aller précisément au cœur du « process », c’est-à-dire du système de prise de décision, pour en analyser la logique interne, les déterminants et le mode de fonctionnement.

Déficit de légitimité, et déficit d’efficacité

Exécutive, la monarchie l’était déjà dans le Maroc de Hassan II, mais force est de constater qu’avec le règne de Mohammed VI, et à bien des égards, en tout cas dans la sphère de l’économie, elle l’est encore plus. Pour prendre la mesure de ce dont il est question et illustrer assez concrètement nos propos, on se situera sur le terrain des principaux axes d’action stratégiques qui structurent aujourd’hui et depuis le début des années 2000 l’économie marocaine: Les plans sectoriels, les « grands chantiers » d’infrastructures, les accords de libre-échange et la dite « Initiative Nationale de Développement Humain »2.

Du point de vue de leur processus d’élaboration, de validation et donc de légitimation démocratique, tous ces « chantiers structurants » pour le développement économique et social du pays ont un point commun : un énorme déficit démocratique. Relevant de la prérogative quasi-exclusive de l’Institution monarchique, ils naissent à l’écart des autres Institutions, qu’il s’agisse du Parlement ou du Gouvernement, et s’ils sont ensuite forcément mis en œuvre par l’appareil gouvernemental et son administration, les décisions essentielles déterminant leur évolution dans un sens ou dans l’autre ne relèvent encore que de l’autorité du Roi et de ses conseillers. Tout au plus, l’une ou l’autre des Chambres parlementaires peut essayer d’engager un débat toujours délicat et passablement superficiel pour cause d’autocensure manifeste et quasi-généralisée, débat qui en tout état de cause sera sans conséquence tangible puisque toute décision en la matière dépend d’une instance qui, elle, n’a guère de compte à rendre au Parlement…

Toujours est-il que le « programme du Roi » sera mis en œuvre par un gouvernement qui n’en maîtrise en réalité ni les tenants ni les aboutissants. Il doit gérer tant bien que mal les conséquences de choix auxquels il n’avait guère été associé, dans un climat de dilution des responsabilités déconcertant. A titre d’exemple, le projet du TGV est aujourd’hui mis en œuvre par un ministre dont le parti avait clairement critiqué le lancement. Il doit aujourd’hui justifier ce qu’il considérait injustifiable hier. Il en va à peu près de même des accords de libre-échange, des accords sectoriels, de la défiscalisation de l’agriculture…

Enfin quand une législature s’achève et que, comme dans tout système de démocratie représentative digne de ce nom, le pouvoir exécutif doit rendre compte de sa gestion devant les électeurs, on assiste au Maroc à une situation surréaliste : D’un côté le « Palais », où réside le véritable pouvoir de la « monarchie exécutive », ne se présentant pas aux élections, n’a de comptes à rendre à personne  et de l’autre, le gouvernement ne se sent comptable que des « petites choses », car dès qu’il est question des stratégies et des grandes décisions lourdes de conséquences, chacun se hâte de tirer le parapluie des « Hautes Directives de Sa Majesté », ce qui a pour effet immédiat de clore le débat.

Le plus grave dans un tel système est que, puisque les stratégies et les grandes orientations royales ne sont pas discutables, elles ne font pas l’objet d’une évaluation critique, et même lorsqu’il arrive que par des voies détournées, celle-ci est faite, il ne peut en découler aucune remise en cause des choix fondamentaux ayant conduit aux résultats déplorés. C’est le cas par exemple de la plupart des Accords de libre-échange ou de quelques « grands chantiers », à propos desquels il y a aujourd’hui un consensus pour admettre leurs nombreuses tares. Oui, mais qui peut se hasarder à revendiquer la remise en cause d’une politique qui procède d’une « volonté royale » ? Qui peut oser, avec tout le respect qui lui est dû, dire au Roi qu’il s’est trompé, et qu’il est temps qu’il change de politique ?

Et c’est ainsi que les mêmes expériences plus ou moins malheureuses peuvent invariablement se suivre et se ressembler, que les mêmes choix conduisant aux mêmes échecs peuvent se perpétuer. En somme les mêmes causes peuvent éternellement produire les mêmes effets, et le « rouleau » se dérouler puis s’enrouler indéfiniment… Là réside fondamentalement cette incapacité « génétique » du système politique marocain à s’instruire de ses propres erreurs, à corriger ses mauvais choix, à générer les mécanismes autorégulateurs nécessaires, tirer les leçons de l’expérience pour avancer, progresser.

Le système politique, obstacle au développement économique, tant que…

On sait maintenant que la Constitution de 2011 n’a guère apporté la réponse appropriée et tellement nécessaire au problème majeure qui a fini par faire du système politique de ce pays l’obstacle incontournable devant lequel bute tout effort de son développement. Par la grâce de l’article 49, qui attribue au Conseil des ministres (présidé par le Roi) le pouvoir de décision en ce qui concerne les « orientations stratégiques de la politique de l’Etat », se perpétue le « verrouillage institutionnel » au profit de la « monarchie exécutive ». Par la force des textes de loi donc mais aussi par la pratique quotidienne, c’est le Roi qui continue de décider les stratégies du pays, c’est lui qui reste maître des établissements publics les plus influents dans l’économie nationale, et c’est encore lui qui garde la haute main sur les Instances de contrôle et de régulation les plus importantes dans le paysage institutionnel. Concrètement, c’est donc lui qui décide de mesures qui peuvent accentuer le chômage ou le diminuer, dégrader le pouvoir d’achat de la population ou l’augmenter, plomber l’indicateur de développement humain ou l’améliorer, détériorer la compétitivité des entreprises ou la promouvoir…

Le Roi peut réussir ou échouer, avoir raison ou se tromper, être bien inspiré ou mal conseillé…  Bref, on comprend que le problème est certes dans cet accaparement du pouvoir de décision, mais qu’il l’est encore davantage dans le fait que, n’étant responsable devant personne ni redevable de ses actes devant aucune Institution ni aucun électeur, ne permettant même pas qu’on puisse débattre ses discours et ses décisions, le Roi n’est finalement pas « interpellable » et aucun mécanisme institutionnel ne permet de lui signifier les erreurs qu’il peut commettre et encore moins la nécessité de remettre en cause ses choix lorsqu’ils s’avèrent non fructueux.

Dès lors, comment le commun des citoyens, le jeune en particulier, insatisfait de son sort, peut-il signifier à celui qui le gouverne son mécontentement, et son désir de le voir changer de politique ? Quelle autre possibilité lui reste-il s’il ne peut le faire par la voie démocratique universellement reconnue ? La rue, les réseaux sociaux, la colère sourde, les cris de désespoir, la désertion, « l’apostasie nationale », l’émigration à tout prix… Ce qu’il fait déjà, et de plus en plus. Jusqu’à quand ? Jusqu’à quelle limite ? Avant que…

Là est le cœur de « l’équation marocaine ». Le problème de fond qui, tant qu’il persistera, fera que le régime politique actuel ne sera jamais une démocratie. Un pays en réel voie de développement non plus. Car les mêmes causes continueront de produire les mêmes effets, même si, naturellement, l’Histoire ne se répète jamais à l’identique : Une succession de choix malheureux, suivis d’échecs douloureux, jamais sanctionnés par des changements courageux. On élabore ainsi des stratégies dites « de développement » et on déploie des politiques économiques et sociales pour les mettre en œuvre, puis chacun peut bien constater que le résultat n’est rien moins qu’un échec, mais personne ne peut remettre en cause les « choix du Roi ». Et on continue donc sur la même voie, au besoin en changeant l’emballage, juste l’emballage… Puis à nouveau, constat d’échec, et encore impossibilité de tirer les conséquences qui s’imposent de l’expérience passée pour faire de nouveaux choix, et ainsi de suite… Le « rouleau » s’enroule puis se déroule et à nouveau s’enroule… 

Le sens de l’Histoire

Que faire ? Un roi règne et un gouvernement gouverne… Nous n’allons pas réinventer la roue, défier la raison et le bon sens par on ne sait quelle argutie sur une pseudo « spécificité marocaine » ! Tous les pays, parmi ceux qui se sont le mieux développés, ont par leur expérience, montré que le seul système capable de concilier monarchie et démocratie est la monarchie parlementaire, celle qui fait du roi un symbole qui règne, et laisse le gouvernement, investi de la légitimité des urnes, gouverner, exercer pleinement ses responsabilités, et rendre compte de son mandat devant les électeurs, lesquels peuvent en toute souveraineté lui renouveler leur confiance ou la lui retirer. Dans le domaine qui nous occupe particulièrement ici, il nous faudrait à tout le moins, comme le recommandait le rapport du Conseil d’analyse économique de la Fondation Abderrahim Bouabid, « un système de gouvernance économique qui permette l’agrégation des préférences (quelles doivent être nos priorités ?), l’arbitrage entre les intérêts économiques parfois divergents (subventionner un producteur ou un consommateur) et qui donne une légitimité claire à l’action publique surtout lorsque cela implique des transformations structurelles fortes et la lutte contre l’économie de rente. C’est là tout l’intérêt économique d’un système démocratique qui permet d’atteindre ces objectifs de manière pérenne et durable »3

En somme, en affirmant que les urnes sont la seule source de légitimité, en optimisant les choix des gouvernants par « l’agrégation des préférences » et en les formalisant dans un « contrat/mandat », en permettant le plein exercice des responsabilités, néanmoins continuellement soumis au suivi, à l’évaluation et au contrôle citoyens, le système démocratique est sans doute plus efficace parce qu’il crée les meilleures conditions pour atteindre les objectifs prévus, et partant garantir le succès des programmes arrêtés. La légitimité qui ouvre la voie à la responsabilité, laquelle ne va pas sans redevabilité… Telle est l’équation incontournable qui devrait nous conduire vers l’institution d’une monarchie parlementaire authentique. 

Est-il encore permis d’espérer que nos gouvernants aient enfin le bon sens d’aller dans le sens de l’Histoire ?


Najib Akesbi : Economiste, enseignant-chercheur.
 
Auteur: 
Najib Akesbi